Regulierung von Branchen: Bundesrecht, Kantone und Aufsicht in der Schweiz

Einleitung: Das schweizerische Regulierungssystem im Überblick

Die Schweiz reguliert Branchen in einem föderalen System, das Zuständigkeiten auf Bund, Kantone und unabhängige Aufsichtsbehörden verteilt. Jede Ebene hat eigene Aufgaben, die durch Bundesrecht und kantonale Ausführungsgesetze festgelegt sind.

Ein Beispiel ist die Berufsbildung: Der Bund erlässt über das Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation (SBFI) Bildungsverordnungen, während die Kantone den Vollzug durch ihre Berufsbildungsämter sicherstellen.

Für den Finanzmarkt ist die FINMA als unabhängige Aufsichtsbehörde zuständig. Sie hat hoheitliche Befugnisse über Banken, Versicherungen und andere Finanzinstitute, um Gläubiger, Anleger und Versicherte zu schützen.

Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen

In der Berufsbildung ist das SBFI die zentrale Bundesstelle. Es erlässt Bildungsverordnungen, erlässt die Rahmenlehrpläne und anerkennt Bildungsangebote der höheren Berufsbildung.

Auf Kantonsebene vollziehen die Berufsbildungsämter das Berufsbildungsgesetz: Sie führen die Lehraufsicht, organisieren Prüfungen und bearbeiten Gesuche um Staatsbeiträge.

Das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) wirkt als Schnittstelle zwischen Unternehmen, Sozialpartnern und Politik. Es gewährleistet den Arbeitnehmerschutz und unterstützt die wirtschaftliche Entwicklung.

Im Medizinprodukterecht ist das Bundesamt für Gesundheit (BAG) federführend. Die Schweiz hat das Heilmittelgesetz und die Medizinprodukteverordnung an die EU-Verordnungen MDR und IVDR angepasst. Die Marktüberwachung obliegt der Swissmedic.

Unabhängige Aufsichtsbehörden: FINMA und Swissmedic

Die FINMA ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit. Sie ist institutionell, funktionell und finanziell unabhängig: Weder Parlament noch Regierung können Weisungen zu ihrer Aufsichtstätigkeit erteilen.

Die FINMA finanziert sich nicht aus Steuergeldern, sondern über Aufsichtsabgaben und Gebühren, die von den Beaufsichtigten erhoben werden. Ihre Rechnung wird von der Eidgenössischen Finanzkontrolle revidiert.

Swissmedic ist die schweizerische Marktüberwachungsbehörde für Medizinprodukte. Ihre Arbeit wurde durch das gescheiterte Update des gegenseitigen Anerkennungsabkommens (MRA) mit der EU erschwert: Ihr wurde der Zugriff auf die Europäische Datenbank für Medizinprodukte entzogen.

Finanzierung und Unabhängigkeit der FINMA

Rechtliche Kontrolle von Verordnungen durch die Gerichte

Verordnungen von Bund, Kantonen und Gemeinden können von Gerichten auf ihre Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht geprüft werden. Dabei wird kontrolliert, ob die erlassende Behörde im Rahmen ihrer Kompetenzen geblieben ist.

Die Prüfung erfolgt entweder abstrakt, indem eine Verordnung direkt angefochten wird, oder inzident, wenn sie in einem konkreten Rechtsstreit als Vorfrage beurteilt wird. Das Bundesgericht ist dabei die letzte Instanz.

Bei der inhaltlichen Prüfung wenden die Gerichte die üblichen Auslegungsmethoden an: Wortlaut, Systematik, Teleologie und historische Auslegung. Die Wahl der Methode beeinflusst die Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive.

Aktuelle Herausforderungen und internationale Verflechtung

Im Medizinprodukterecht hat die Schweiz ihre Gesetzgebung an die EU-Verordnungen MDR und IVDR angepasst. Die neuen Regelungen traten im Mai 2021 (MDR) und Mai 2022 (IVDR) in Kraft.

Das Kapitel 4 (Medizinprodukte) des MRA hätte parallel aktualisiert werden müssen. Die Europäische Kommission lehnte dies jedoch wegen fehlender Fortschritte in institutionellen Fragen ab.

Seit Mai 2021 behandelt die EU die Schweiz im Medizinproduktebereich als Drittstaat. Schweizer Hersteller müssen in der EU einen Bevollmächtigten benennen, und Swissmedic wurde von der gemeinsamen Marktüberwachung ausgeschlossen.

Um die Versorgung mit sicheren Medizinprodukten zu gewährleisten, verabschiedete der Bundesrat Auffangmassnahmen. Dazu gehört die einseitige Anerkennung von Medizinprodukten aus der EU.

Entwicklung des schweizerischen Medizinprodukterechts im Verhältnis zur EU