Diritto di ricorso delle associazioni: progetti settoriali, presupposti, procedura

Di cosa si tratta: tutela giurisdizionale per natura e ambiente

Il diritto di ricorso delle associazioni autorizza le organizzazioni svizzere per la protezione dell'ambiente a presentare opposizione o ricorso contro determinati progetti. Tale diritto è sancito dagli articoli 55 e 55a–f della Legge federale sulla protezione dell’ambiente (LPA), dagli articoli 12 e 12a–g della Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) nonché dall’articolo 28 della Legge federale sugli organismi geneticamente modificati (LOGM).

Le organizzazioni possono far verificare giudizialmente la legalità delle decisioni delle autorità. Secondo BirdLife Svizzera, ciò limita fortemente le possibilità di arbitrio da parte delle autorità e svolge una funzione centrale nello Stato di diritto.

Progetti settoriali: dove lo strumento trova tipica applicazione

Ai sensi degli articoli 55 e 55a–e LPA, il diritto di ricorso si applica ai progetti soggetti alla valutazione dell’impatto ambientale (VIA). Gli impianti soggetti all’obbligo di VIA comprendono oltre 70 tipologie nei settori dei trasporti, dell’energia, dell’ingegneria idraulica, dello smaltimento dei rifiuti, militare, sportivo, turistico e del tempo libero, nonché industriale.

Tra le tipologie concrete di impianti figurano fabbriche di cemento e di pannelli di truciolato, generalmente soggette all’obbligo di VIA. Per i parcheggi multipiano e i posteggi, l’obbligo di VIA scatta a partire da più di 500 autovetture; per altre tipologie di impianti dipende da valori soglia definiti.

Ai sensi degli articoli 12 e 12a–12g LPN, le organizzazioni possono impugnare provvedimenti emanati nell’ambito di un compito federale. Durante la costruzione di Ferrovia 2000, le associazioni per la protezione dell’ambiente e del patrimonio naturale hanno imposto il realizzazione di passaggi per la fauna selvatica lungo il tracciato.

Altri casi riguardano gli organismi: l’articolo 55f LPA regola i ricorsi contro l’immissione in commercio di organismi patogeni, mentre l’articolo 28 LOGM disciplina quelli contro l’immissione in commercio di organismi geneticamente modificati.

Presupposti dal lato dell’organizzazione

I requisiti previsti dalla LPA, dalla LPN e dalla LOGM sono cumulativi. L’organizzazione deve essere idealistica secondo i suoi statuti e nella realtà, ovvero non perseguire scopi finanziari, e operare come organizzazione per la protezione dell’ambiente o della natura e del paesaggio.

Deve svolgere attività su tutto il territorio nazionale, sia secondo statuto che nella pratica, e non limitarsi a singoli Cantoni o località. Inoltre, deve esistere da dieci anni e aver soddisfatto tutti gli altri requisiti durante questo periodo.

L’organizzazione deve figurare nell’elenco ai sensi dell’Ordinanza sulle organizzazioni legittimate a ricorrere nel campo della protezione dell’ambiente nonché della protezione della natura e del paesaggio (OORC). Il Consiglio federale tiene l’elenco; l’UFAM lo mette a disposizione sotto «Basi legali ed elenco delle organizzazioni». Pro Natura cita attualmente 29 organizzazioni legittimate a ricorrere.

Dal progetto al ricorso: presupposti procedurali

La sola iscrizione nell’elenco non è sufficiente: l’organizzazione deve partecipare alla procedura di opposizione per poter successivamente presentare ricorso. In alcuni Cantoni, l’opposizione è un presupposto obbligatorio per il ricorso.

Per le autorità decisionali di prima istanza, l’Ufficio federale dell’ambiente (UFAM) mette a disposizione una guida all’esecuzione relativa agli obblighi di pubblicazione per i progetti interessati. La versione è aggiornata al 29 novembre 2021.

Per la presentazione del ricorso o eventuali repliche valgono termini brevi, da 10 a 30 giorni. Il termine concreto dipende dalla singola fase procedurale.

Svolgimento: opposizione, ricorso e controllo giurisdizionale

Con la pubblicazione del progetto iniziano i termini per reagire. L’organizzazione verifica se il progetto rientra in una delle categorie legali e se soddisfa i presupposti per un’opposizione o un ricorso.

Con un’opposizione, essa solleva obiezioni nel procedimento di autorizzazione prima che l’autorità competente emetta la decisione. Nelle trattative di opposizione, in molti casi è possibile trovare una soluzione soddisfacente per tutte le parti.

Con un ricorso o un reclamo, un’autorizzazione viene deferita all’istanza superiore per essere verificata. L’opposizione viene presentata all’autorità decisionante prima della sua decisione; il ricorso viene presentato all’istanza successiva dopo la decisione.

Cosa può ottenere un ricorso – e cosa no

Un ricorso non costituisce un veto generale: non può impedire un progetto, ma permette di verificarne la legalità. Pro Natura indica che in quattro casi su cinque, grazie ai ricorsi, è possibile raggiungere un miglioramento per la natura e l’ambiente.

Oltre ai passaggi per la fauna selvatica lungo il tracciato di Ferrovia 2000, BirdLife Svizzera richiama una sentenza del Tribunale federale che, grazie a un ricorso associativo, ha migliorato la protezione di specie animali protette come l’airone cenerino. Secondo Pro Natura, i ricorsi hanno portato in molti casi anche a soluzioni economicamente migliori.

BirdLife Svizzera attribuisce la lunga durata delle procedure non alle organizzazioni per la protezione della natura, bensì al personale insufficiente dei tribunali. Le organizzazioni devono rispettare termini brevi per i ricorsi e le eventuali repliche.

Cifre sul diritto di ricorso delle associazioni in Svizzera

Vantaggi e limiti del diritto di ricorso delle associazioni

Dibattito politico e attuali restrizioni

Il diritto di ricorso delle associazioni è sancito nella LPN dal 1966 ed è stato ripetutamente attaccato da allora. Nel 2008, il corpo elettorale ha respinto chiaramente un’iniziativa volta alla sua abolizione; BirdLife Svizzera ricorda i due terzi dei voti nell’ultima votazione.

Nella sua posizione del giugno 2023, BirdLife Svizzera ha citato l’omologazione dei pesticidi, l’«espresso eolico» nonché le iniziative parlamentari Kamerzin e Bregy come esempi recenti di attacchi allo strumento. BirdLife ha criticato anche la priorità delle energie rinnovabili rispetto a tutti gli altri interessi nazionali, prevista nell’«espresso solare» e nella legge quadro, poiché potrebbe pregiudicare una verifica oggettiva da parte delle autorità o dei tribunali.

Si discute inoltre di abolire il diritto di ricorso delle associazioni per gli edifici residenziali con una superficie lorda di pavimento inferiore a 400 metri quadrati. Si tratta di una possibile modifica di legge, non dello stato attuale del diritto.

Sviluppo e sfide attuali del diritto di ricorso delle associazioni