Regolamentazione: settori, diritto federale, Cantoni, vigilanza Svizzera – esempi

Situazione di partenza: perché i settori sono regolamentati in parte dalla Confederazione e in parte dai Cantoni

Chi vigila su un settore dipende dalla competenza statale e dal compito concreto. La formazione professionale e l'ispettorato del lavoro mostrano l'esecuzione da parte della Confederazione e dei Cantoni; nel settore postale, sul mercato finanziario e per i medicinali si aggiungono autorità federali speciali.

La gerarchia delle norme ordina Costituzione, legge e ordinanza. L'art. 5 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.) definisce il diritto come base e limite dell'attività statale; a ciò si collega il principio di legalità.

Per l'ordinamento delle competenze sono rilevanti in particolare gli art. 3 Cost. («Cantoni»), art. 42 («Compiti della Confederazione»), art. 43 («Compiti dei Cantoni»), art. 46 («Esecuzione del diritto federale») e art. 49 («Primato e rispetto del diritto federale»). L'art. 63 Cost. riguarda la formazione professionale.

Nella formazione professionale, la Confederazione emana, tramite la Segreteria di Stato per la formazione, la ricerca e l'innovazione (SEFRI), ordinanze sulla formazione e piani quadro di studio. I Cantoni eseguono la Legge sulla formazione professionale attraverso i loro uffici della formazione professionale, ad esempio con la sorveglianza dell'apprendistato, il sistema degli esami e la vigilanza scolastica.

I Cantoni conservano le loro competenze, salvo disposizione contraria. L'Ordinanza sulla collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni sancisce questo principio all'art. 1a.

Principali norme nell'ordinamento giuridico svizzero (gerarchia delle norme)

L'ordinanza come vero strumento di regolamentazione dei settori

Le ordinanze sono norme giuridiche generali e astratte sotto forma di atti normativi. Nella gerarchia delle norme si collocano al di sotto della Costituzione e della legge; contro di esse non è possibile promuovere un referendum.

La denominazione non è uniforme: le ordinanze sono chiamate anche decreti, regolamenti, direttive o disposizioni. Da queste vanno distinte le statuti autonomi, con cui le organizzazioni di diritto pubblico disciplinano autonomamente le proprie questioni in base alle loro competenze.

Non è decisiva l'autorità emanante: le ordinanze possono essere emanate dall'esecutivo, dal legislativo o dal giudiziario. In caso di legislativo e giudiziario si parla rispettivamente di ordinanze parlamentari o giudiziarie; solitamente è l'esecutivo a emanare le ordinanze.

Le ordinanze hanno una procedura di emanazione semplificata e sono più flessibili delle leggi. Nella formazione professionale, la SEFRI emana ordinanze sulla formazione; le prescrizioni specifiche per settore si trovano spesso a livello di ordinanza.

Diritto federale e competenza cantonale: chi esegue, chi integra

Per i compiti di competenza cantonale, il legislatore federale e l'amministrazione federale non possono creare strutture proprie. La Confederazione regola i compiti di sua competenza e si appoggia ai Cantoni per i compiti di competenza cantonale.

I Cantoni non perdono le loro competenze solo perché esiste un diritto federale. Il diritto federale può quindi essere stabilito dalla Confederazione ed eseguito a livello cantonale; per la competenza e la vigilanza è decisivo se un'attività cantonale esegua il diritto federale o assolva un compito autonomo.

Nella formazione professionale, gli uffici della formazione professionale eseguono la maggior parte dei compiti riservati alle autorità cantonali. Applicano la Legge sulla formazione professionale (LFPr) e le leggi cantonali di introduzione.

Solo in due Cantoni, Friburgo (FR) e Zugo (ZG), la formazione professionale è sottoposta al Dipartimento dell'economia. Negli altri Cantoni è assegnata a un dipartimento dell'educazione, della formazione o della pubblica istruzione, oppure a una direzione corrispondente.

Nel settore postale, la Legge sulla posta e la Legge sull'organizzazione della Posta definiscono le condizioni quadro per i servizi postali, l'offerta di base nonché la forma giuridica, l'organizzazione e i compiti di La Posta Svizzera. La Legge sulle banche riguarda PostFinance; la Legge sui trasporti di persone disciplina le prescrizioni per PostAuto.

Vigilanza ed esecuzione: autorità su due livelli

Nella formazione professionale, il Dipartimento federale dell'economia, della formazione e della ricerca (DEFR) è l'istanza superiore di vigilanza ed esecuzione della Confederazione. Le autorità della formazione professionale svolgono funzioni decisionali, di sorveglianza e di consulenza.

La SEFRI esegue i compiti secondo la Legge sulla formazione professionale (LFPr). Emana ordinanze sulla formazione e piani quadro di studio, approva i piani di formazione, riconosce le offerte di formazione professionale superiore e garantisce la qualità del sistema complessivo.

La Segreteria di Stato dell'economia (SECO) agisce a livello di politica interna come interfaccia tra imprese, partner sociali e politica. Sostiene uno sviluppo economico equilibrato a livello regionale e strutturale, garantisce la protezione dei lavoratori e contribuisce, con la politica del mercato del lavoro, a prevenire e combattere la disoccupazione.

L'ispettorato del lavoro comprende uffici della Confederazione e dei Cantoni che eseguono la Legge sul lavoro (LL). Ciò include le prescrizioni sull'orario di lavoro, la protezione della salute e, in parte, la prevenzione degli infortuni.

I dipartimenti o direzioni cantonali dell'educazione e della formazione sono riuniti nella Conferenza svizzera dei direttori cantonali della pubblica educazione (CDPE). La commissione specialistica più importante per la formazione professionale è la Conferenza svizzera degli uffici della formazione professionale (CSUFP).

Il dipartimento cantonale vigila sull'ufficio della formazione professionale ed è, nei casi previsti dal diritto cantonale, autorità di esecuzione e di vigilanza. L'ufficio della formazione professionale è responsabile, tra l'altro, della sorveglianza dell'apprendistato, del sistema degli esami, della vigilanza scolastica, della formazione dei formatori professionali e delle domande di contributi cantonali o federali.

Nel settore postale, la PostCom vigila sul mercato postale. L'Ufficio federale delle comunicazioni (BAKOM) elabora la politica postale per conto del Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni (DATEC), vigila sull'offerta di base nei pagamenti e valuta le domande di sovvenzioni indirette alla stampa.

Il BAKOM prepara inoltre le decisioni del Consiglio federale sui prezzi nel monopolio e sulle tariffe di distribuzione ridotte nell'ambito delle sovvenzioni indirette alla stampa. Per i prezzi al di fuori del monopolio è competente il Controllore dei prezzi; in caso di adeguamenti dei prezzi di monopolio viene consultato ed esprime una raccomandazione.

Il DATEC e l'Amministrazione federale delle finanze preparano e coordinano le questioni di politica proprietaria per conto del Consiglio federale. Esercitano, per mandato del Consiglio federale, i diritti azionari nei confronti della Posta; il Consiglio federale assume il ruolo di proprietario e fissa gli obiettivi strategici.

Dal 1° ottobre 2012, oltre alla PostCom, altre autorità partecipano alla vigilanza del settore postale. La FINMA vigila su PostFinance nel settore del mercato finanziario; l'Ufficio federale dei trasporti (USTRA) vigila sul trasporto pubblico, inclusa PostAuto. La Commissione della concorrenza (COMCO) è competente per le questioni concorrenziali.

L'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari (FINMA) rilascia l'autorizzazione necessaria per le attività sul mercato finanziario se sono soddisfatte le condizioni legali. In caso di fusioni che appaiono necessarie per la protezione dei creditori, può subentrare alla COMCO per la valutazione in materia di diritto della concorrenza.

Nel settore dei medicinali, Swissmedic mette a disposizione liste online. Contengono, tra l'altro, gli ingressi di domande complete di autorizzazione, estensione dell'indicazione o ampliamento dell'autorizzazione e vengono aggiornate mensilmente.

Autorità di vigilanza nel settore postale e sul mercato finanziario

Controllo delle ordinanze settoriali da parte dei tribunali

Le ordinanze giuridiche della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni possono essere controllate dalle autorità applicatrici del diritto, in particolare dai tribunali, per verificarne la compatibilità con il diritto superiore. Si controlla anche se gli attori coinvolti nella normazione abbiano rispettato le loro competenze.

A seconda dei criteri applicati, i tribunali rafforzano le competenze normative del legislativo o dell'esecutivo. In questo modo decidono questioni centrali della separazione dei poteri e si posizionano rispetto agli altri poteri dello Stato.

Il controllo giudiziario avviene attraverso il controllo astratto o incidentale delle ordinanze giuridiche. Ciò include questioni di metodologia di esame e di cognizione.

Nel merito, i tribunali esaminano il tenore letterale, lo scopo, la sistematica e la storia genetica di un'ordinanza. Questi elementi interpretativi servono a valutare il suo contenuto e la sua compatibilità con il diritto superiore.

Nell'emanazione delle ordinanze giocano un ruolo anche strumenti procedurali: diritto di consultazione, riserva di approvazione e veto sulle ordinanze. Si aggiunge l'obbligo del governo di presentare il previsto potere di emanare ordinanze nel processo legislativo.