Régulation : branches, droit fédéral, cantons, surveillance en Suisse – exemples

Situation initiale : pourquoi certaines branches sont régulées par la Confédération et d'autres par les cantons

L'autorité chargée de la surveillance d'une branche dépend des compétences étatiques et de la tâche concrète à accomplir. La formation professionnelle et l'inspection du travail illustrent l'exécution conjointe par la Confédération et les cantons ; dans le secteur postal, sur le marché financier et pour les médicaments, des autorités fédérales spécifiques s'ajoutent au dispositif.

La hiérarchie des normes organise la Constitution, la loi et l'ordonnance. L'art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.) désigne le droit comme base et limite de l'action étatique ; c'est à ce principe que se rattache celui de la légalité.

Pour l'ordre des compétences, les art. 3 Cst. (« Cantons »), 42 (« Tâches de la Confédération »), 43 (« Tâches des cantons »), 46 (« Exécution du droit fédéral ») et 49 (« Primauté et respect du droit fédéral ») sont particulièrement pertinents. L'art. 63 Cst. concerne la formation professionnelle.

Dans le domaine de la formation professionnelle, la Confédération édicte, par l'intermédiaire du Secrétariat d'État à la formation, à la recherche et à l'innovation (SEFRI), des ordonnances sur la formation et des plans-cadres d'études. Les cantons exécutent la Loi sur la formation professionnelle (LFPr) via leurs offices de la formation professionnelle, notamment par le biais de la surveillance de l'apprentissage, de l'organisation des examens et de la surveillance scolaire.

Les cantons conservent leurs compétences, sauf disposition contraire. L'Ordonnance sur la collaboration entre la Confédération et les cantons consacre ce principe à son art. 1a.

Normes principales dans l'ordre juridique suisse (hiérarchie des normes)

L'ordonnance, véritable instrument de régulation des branches

Les ordonnances sont des normes juridiques générales et abstraites sous forme d'actes législatifs subordonnés. Dans la hiérarchie des normes, elles se situent en dessous de la Constitution et de la loi ; le référendum n'est pas possible contre elles.

La terminologie n'est pas uniforme : les ordonnances sont aussi appelées décrets, règlements, directives ou règlements intérieurs. Il convient de les distinguer des statuts autonomes, par lesquels les organisations de droit public règlent leurs propres affaires de manière indépendante, sur la base de leurs compétences.

Ce n'est pas l'autorité édictante qui est déterminante : les ordonnances peuvent être édictées par l'exécutif, le législatif ou le judiciaire. Dans le cas du législatif et du judiciaire, on parle respectivement d'ordonnances parlementaires ou judiciaires ; le plus souvent, c'est l'exécutif qui agit en tant qu'auteur des ordonnances.

Les ordonnances bénéficient d'une procédure d'adoption simplifiée et sont plus flexibles que les lois. Dans le domaine de la formation professionnelle, le SEFRI édicte des ordonnances sur la formation ; les prescriptions spécifiques à une branche se trouvent fréquemment au niveau des ordonnances.

Droit fédéral et compétence cantonale : qui exécute, qui complète

Pour les tâches relevant de la compétence cantonale, le législateur fédéral et l'administration fédérale ne peuvent pas créer leurs propres structures. La Confédération réglemente les tâches dont elle a la charge et s'appuie sur les cantons pour les tâches relevant de leur compétence.

Les cantons ne perdent pas leurs compétences du seul fait que le droit fédéral s'applique. Le droit fédéral peut ainsi être édicté par la Confédération et exécuté par les cantons ; pour déterminer la compétence et la surveillance, il est décisif de savoir si une activité cantonale met en œuvre le droit fédéral ou remplit une tâche autonome.

Dans la formation professionnelle, les offices de la formation professionnelle exécutent la plupart des tâches réservées aux autorités cantonales. Ils appliquent pour ce faire la Loi sur la formation professionnelle (LFPr) et les lois cantonales d'introduction.

Seulement dans deux cantons, Fribourg (FR) et Zoug (ZG), la formation professionnelle est rattachée au département de l'économie. Dans les autres cantons, elle est attribuée à un département de l'instruction publique, de la formation ou de l'éducation, ou à une direction correspondante.

Dans le secteur postal, la Loi sur la poste et la Loi sur l'organisation de La Poste fixent le cadre des services postaux, de la prestation universelle ainsi que de la forme juridique, de l'organisation et des tâches de La Poste Suisse. La Loi sur les banques concerne PostFinance ; la Loi sur le transport de voyageurs régit les prescriptions pour CarPostal.

Surveillance et exécution : autorités à deux niveaux

Dans le domaine de la formation professionnelle, le Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche (DEFR) est l'instance suprême de surveillance et d'exécution au niveau fédéral. Les autorités de la formation professionnelle exercent des fonctions de décision, de contrôle et de conseil.

Le SEFRI exécute les tâches conformément à la Loi sur la formation professionnelle (LFPr). Il édicte des ordonnances sur la formation et des plans-cadres d'études, approuve les plans de formation, reconnaît les offres de formation professionnelle supérieure et assure la qualité de l'ensemble du système.

Le Secrétariat d'État à l'économie (SECO) agit sur le plan intérieur comme interface entre les entreprises, les partenaires sociaux et la politique. Il soutient un développement économique équilibré sur le plan régional et structurel, garantit la protection des travailleurs et contribue, par sa politique du marché du travail, à prévenir et à combattre le chômage.

L'inspection du travail comprend les services de la Confédération et des cantons qui exécutent la Loi sur le travail (LTr). Cela inclut les prescriptions relatives au temps de travail, à la protection de la santé et, partiellement, à la prévention des accidents.

Les départements ou directions cantonaux de l'instruction publique et de la formation sont regroupés au sein de la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique (CDIP). La commission spécialisée la plus importante pour la formation professionnelle est la Conférence suisse des offices de la formation professionnelle (CSOF).

Le département cantonal supervise l'office de la formation professionnelle et constitue, dans les cas prévus par le droit cantonal, l'autorité d'exécution et de surveillance. L'office de la formation professionnelle est responsable, entre autres, de la surveillance de l'apprentissage, de l'organisation des examens, de la surveillance scolaire, de la formation des formatrices et formateurs ainsi que du traitement des demandes de contributions cantonales ou fédérales.

Dans le secteur postal, la Commission postale (PostCom) surveille le marché postal. L'Office fédéral de la communication (OFCOM) élabore la politique postale pour le compte du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC), surveille la prestation universelle dans le trafic des paiements et examine les demandes de soutien indirect à la presse.

L'OFCOM prépare également les décisions du Conseil fédéral concernant les prix dans le monopole et les tarifs de distribution réduits dans le cadre du soutien indirect à la presse. Pour les prix en dehors du monopole, le Contrôleur des prix est compétent ; il est consulté et émet une recommandation lors des ajustements des prix du monopole.

Le DETEC et l'Administration fédérale des finances préparent et coordonnent les dossiers de politique des propriétaires destinés au Conseil fédéral. Ils exercent, pour le compte du Conseil fédéral, les droits d'actionnaire vis-à-vis de La Poste ; le Conseil fédéral assume le rôle de propriétaire et fixe les objectifs stratégiques.

Depuis le 1er octobre 2012, outre la PostCom, d'autres autorités participent à la surveillance du secteur postal. L'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) surveille PostFinance dans le domaine des marchés financiers ; l'Office fédéral des transports (OFT) surveille les transports publics, y compris CarPostal. La Commission de concurrence (COMCO) est compétente pour les questions de concurrence.

La FINMA délivre l'autorisation nécessaire pour les activités sur le marché financier lorsque les conditions légales sont remplies. Lors de fusions qui apparaissent nécessaires pour des raisons de protection des créanciers, elle peut se substituer à la COMCO pour l'appréciation du droit de la concurrence.

Dans le domaine des médicaments, Swissmedic met à disposition des listes en ligne. Elles contiennent notamment les entrées de demandes complètes d'autorisation, d'extension d'indication ou d'élargissement de l'autorisation, et sont actualisées mensuellement.

Autorités de surveillance dans le secteur postal et sur le marché financier

Contrôle des ordonnances sectorielles par les tribunaux

Les ordonnances juridiques de la Confédération, des cantons et des communes peuvent être contrôlées par les autorités d'application du droit, en particulier les tribunaux, quant à leur compatibilité avec le droit supérieur. Ce contrôle porte également sur le respect des compétences par les acteurs participant à l'élaboration des normes.

Selon les critères appliqués, les tribunaux renforcent les compétences normatives du législatif ou de l'exécutif. Ils tranchent ainsi des questions centrales de la séparation des pouvoirs et se positionnent par rapport aux autres pouvoirs de l'État.

Le contrôle juridictionnel s'effectue dans le cadre d'un contrôle abstrait ou incident des ordonnances juridiques. Cela implique des questions relatives à la méthodologie d'examen et à l'étendue du pouvoir d'appréciation.

Sur le fond, les tribunaux examinent le libellé, le but, la systématisation et l'historique de l'élaboration d'une ordonnance. Ces éléments d'interprétation servent à évaluer son contenu et sa compatibilité avec le droit supérieur.

Dans le processus d'édiction des ordonnances, des instruments procéduraux jouent également un rôle : droit de consultation, réserve d'approbation et veto sur les ordonnances. S'y ajoute l'obligation pour le gouvernement de présenter le pouvoir d'ordonnance prévu dans le processus législatif.